Ирина Сивакова: Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

Объединенный комиссариат просуществовал недолго. Народный комиссариат труда из государственного органа по охране труда все больше превращался в орган принудительной реализации трудовой повинности, и нахождение в его составе «чисто гуманитарного института социального обеспечения входило в противоречие с основным характером его работы»[267]. Постановлением ВЦИК и СНК от 21 апреля 1920 г.[268] Народный комиссариат труда и социального обеспечения был разделен, причем все вопросы пенсионного обеспечения передавались в ведение Комиссариата социального обеспечения.

Следует отметить, что работа органов социального обеспечения в этот период постоянно критиковалась и за отрыв от рабочих масс, и за излишнюю бюрократизацию аппарата. Но, разумеется, главная причина отрицательного общественного отношения к работе собесов заключалась в недостаточности средств, выделявшихся на социальное обеспечение государством, разоренным войной и революцией. Учреждения социального обеспечения принимали на себя весь негатив народного недовольства общей ситуацией в стране. Как отмечает А. Вишневецкий, «реальное социальное обеспечение не могло быть, конечно, выше реальной заработной платы, и потому, как, скажем, рабочий в дополнение к своей твердой ставке должен был прирабатывать выделкой зажигалок и проч., так и обеспечиваемый Собесом рабочий, служащий или крестьянин должен был искать дополнительного обеспечения на стороне. Это была, конечно, не вина Собеса, а его беда, которая не могла, однако, не отразиться на общем отношении к нему»[269].

О качестве работы органов социального обеспечения в изучаемый период можно судить по статистике назначений и выплат пенсий местными отделами социального обеспечения. Анализ числовых показателей свидетельствует о значительных остатках нерассмотренных обращений граждан за пенсионным обеспечением, которые переходили на начало каждого месяца. Так, по Нижегородской губернии за период с июля по декабрь 1919 г. эти цифры составляют соответственно: Ардатовский уезд – 1060 (июль), 1116 (август), 1331 (сентябрь), 681 (октябрь), 688 (ноябрь), 747 (декабрь); Княгининский уезд – 1561 (июль), 2180 (август), 2217 (сентябрь), 2167 (октябрь), 2244 (ноябрь), 2032 (декабрь) и т. д. По результатам рассмотрения заявлений решения об отказе в назначении пенсионного обеспечения выносились приблизительно в 30–35 % случаев[270].

Второй Всероссийский Съезд отделов социального обеспечения вынужден был признать, что «вследствие объективных экономических условий и вследствие слабости рабочего аппарата НКСО и оторванности его от профессиональных объединений, последний не смог достаточно широко охватить работу и справиться со стоявшими перед ним задачами в области социального обеспечения трудовых элементов города и деревни»[271].

Таким образом, в период «военного коммунизма» продолжается классовая политика в отношении субъектного состава пенсионных правоотношений. Дальнейшее ее развитие выражается, с одной стороны, в окончательном оформлении государства в качестве обязанного субъекта, и, с другой стороны, в усилении профессиональной дифференциации управомоченных субъектов. Политика «военного коммунизма» оказывает значительное влияние на систему реализации пенсионного обеспечения. Национализация промышленности и всех основных средств производства приводит к тому, что социальное страхование, являвшееся до этого основной формой пенсионного обеспечения, постепенно сводится на нет в силу отсутствия основного источника его финансирования – страховых взносов частных предприятий. Общественная взаимопомощь крестьянства также была нежизнеспособна в новых условиях: политика продразверстки исключила любую возможность пополнения общего фонда коммун. В результате государство приходит к единой форме государственного пенсионного обеспечения, распространявшейся на все категории управомоченных субъектов. Законодательно вводится административный порядок обжалования решений органов пенсионного обеспечения.

Правовое регулирование пенсионного обеспечения по инвалидности (центрального института права социального обеспечения в этот период) осуществляется в рамках более четко выстроенной системы законодательства о пенсионном обеспечении (по сравнению с первым годом становления советской власти):

1) Основной закон, определяющий ключевые принципы построения политической, правовой и экономической системы государства, – Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г.[272];