Ирина Сивакова: Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

В декабре 1918 г. отделом социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда были разосланы Правила «О порядке ликвидации страховых касс»[255], разъяснявшие процедуру передачи имущества от прежних страховых организаций к местным подотделам социального обеспечения и охраны труда. Постановлением Народного комиссариата труда 28 февраля 1919 г.[256] срок ликвидации всех страховых организаций был продлен до 1 июня 1919 г.

Механизму защиты прав граждан на пенсионное обеспечение в действовавшем на тот момент законодательстве уделялось небольшое внимание. Единственно возможной формой реализации права на защиту с переходом к системе государственного пенсионного обеспечения являлось обжалование решения органа социального обеспечения в вышестоящий по уровню подчиненности орган (административный порядок обжалования). Так, согласно ст. 55 Положения от 31 октября 1918 г.[257] решения уездных подотделов социального обеспечения и охраны труда могли быть обжалованы в губернские подотделы; решения губернских – соответственно в областные, а решения областных – в отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда, решения которого были уже окончательными. Обжалование решений подотделов не признавалось основанием для приостановления их исполнения.

Концепция построения организационной системы социального обеспечения стала предметом спора между народными комиссариатами труда и социального обеспечения. Народный комиссариат социального обеспечения выступал за построение упрощенной системы, основанной на работе узких ячеек – учреждений для обеспечения, нестраховых организаций. Такая позиция объяснялась тем, что народный комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров не только не поддерживал идею о создании объединенных отделов охраны труда и социального обеспечения при Народном комиссариате труда, но напротив, предлагал передать отдел социального страхования при НКТ в состав своего наркомата и административно отделить тем самым вопросы социального страхования от охраны труда, которой ведал НКТ[258].

Противоположную точку зрения отстаивал Народный комиссариат труда: «следует не только не пытаться отрывать дело социального страхования от Комиссариата Труда, но слить с ним деятельность обособленно существующего Комиссариата Социального Обеспечения, имея в виду проникновение всей его деятельности пролетарскими началами взамен начал филантропии, благотворительности, до сих пор еще остающимися действовать там»[259]. В ходе дискуссий и обсуждений временную победу одержал Народный комиссариат труда. При этом современники отмечали, что в «переходе к полному и всеобщему социальному обеспечению уже были заложены те организационные неурядицы, которые вызвали затем бесконечные трения с Наркомсобесом»[260].

На протяжении всего периода «военного коммунизма» Комиссариат социального обеспечения преследовала череда преобразований. Постановлением СНК от 27 марта 1919 г.[261] с 1 января 1919 г. из его компетенции было выделено обеспечение трудящихся по инвалидности в порядке Положения от 31 октября 1918 г.[262], обеспечение инвалидов труда, не получивших пенсий до 1 января 1919 г., и обеспечение пенсионеров, уже получающих обеспечение на основании Устава «О промышленном труде»[263]. За органами социального обеспечения сохранилось только обеспечение инвалидов войны.

В ноябре 1919 г. комиссариаты труда и социального обеспечения были объединены в Народный комиссариат труда и социального обеспечения[264]. Вопрос о слиянии обсуждался давно. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «ввиду необходимости объединения всего дела социального обеспечения в одном органе, в порядок дня поставлен вопрос с одной стороны, о сосредоточении всего соц. обесп. в Комиссариате Соц. Обесп., с другой – о слиянии Комиссариата Труда и Комиссариата Соц. Обесп. в «Высший Совет Труда», в котором Социальное Обеспечение и Охрана Труда будет составлять самостоятельную секцию с особым представительством в Совнаркоме»[265].

Однако практика показала нецелесообразность такого решения. Например, в протоколе III Совещания представителей отделов социального обеспечения Нижегородской губернии отмечалось: «На подотделе пенсий и пособий очень болезненно отразилось слияние собеса с отделом труда. Отсутствие технических сил в подотделе и руководителей работой свели таковую чуть ли не к одному выписыванию пенсий и пособий. Между тем далеко еще недостаточно освидетельствовать трудящегося и назначения ему пенсии, главное же – установить, действительно ли человек нуждается в пенсии, но для этого нужен штат обследователей, а их нет на бирже труда. Таким образом, возможно, что и деньги, и время бросается на ветер, и пенсии выдаются тем, кому не следует»[266].