Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами (относится к принципам установления доходов и расходов бюджета) в широком понимании является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов. [111] См. подробнее: Козырин А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах… С. 24. Давно замечено, что «финансовое хозяйство, в противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства». [112] Эеберг К. Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 32. Существенным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями, т. е. публично-правовое образование не вправе сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом образовании.

Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода». [113] См., например: Штурм Р. Указ. соч. С. 121. Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П. М. Годме подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматривающим доходы, а с другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать доходы. [114] См.: Годме П. М. Финансовое право /пер. с франц. М.: Прогресс, 1978. С. 184. Бюджет – это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую систему.

Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. В связи с этим существует мнение о том, что состав публичных расходов вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях, и их повторное обсуждение при утверждении бюджета бессодержательно. [115] См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 52. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.) Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть только их соответствие публичным функциям, однако публичные потребности из натуральных показателей должны быть переложены на язык сметы – в цифры.

Известен аргумент в пользу «расходного бюджета», который заключается в том, что большинство доходных источников бюджета устанавливаются «раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)», [116] Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 205. а бюджет не имеет никакого влияния на эти акты, т. е. периодического (ежегодного) вмешательства в порядок взимания налогов и получения доходов от имущества не требуется. На это можно возразить: такое построение бюджета было бы очевидным нарушением принципов его полноты и равновесия (сбалансированности), а невозможность заранее прогнозировать покрытие расходов бюджета может повлечь его неисполнение.

Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.