Сергей Некрасов - Конституционное право Российской Федерации - конспект лекций

Стабильность Конституции проявляется в установлении особого порядка ее изменения (по сравнению с законами и иными правовыми актами). Как Основной Закон государства, ядро правовой системы Конституция РФ должна быть ограждена от частого и произвольного изменения в угоду различным политическим силам, сменяющим друг друга у власти в стране.

С точки зрения порядка изменения российская Конституция является «жесткой» (в отличие от «мягких», или «гибких», конституций некоторых государств – Великобритании, Грузии, Индии, Новой Зеландии и др., где изменения в конституцию вносятся в том же порядке, что и в обычные законы, или по достаточно простой процедуре). Жесткость Конституции РФ проявляется в материальном и процессуальном аспектах. Первый заключается в том, что, следуя мировой практике, Конституция РФ содержит так называемые «защищенные» положения, которые не могут быть изменены путем внесения поправок в конституционный текст. Это гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Положения данных глав могут быть изменены только путем принятия новой Конституции страны, т. е. законотворческая функция парламента в этом случае ограничена. Остальные главы Конституции (гл. 3–8) могут быть изменены Федеральным Собранием, однако по более сложной процедуре. В связи с изложенным следует различать понятия «пересмотр Конституции» (если речь идет о внесении изменений в «защищенные» главы) и «внесение поправок к Конституции» (если имеются в виду изменения гл. 3–8).

Второй, процедурный (процессуальный) аспект «жесткости» Конституции РФ заключается в установлении достаточно сложной процедуры изменения Основного Закона (схема 4). Правила здесь следующие. Во-первых, круг субъектов права законодательной инициативы сужен. Если по общему правилу таким правом обладают Президент РФ, Совет Федерации и каждый из его членов, каждый депутат Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), то инициировать внесение изменений в Конституцию страны (выступать в качестве субъектов конституционной законодательной инициативы) могут только глава государства, Совет Федерации и Государственная Дума в целом или группы численностью не менее 1/5 состава каждой из палат, Правительство РФ и региональные парламенты (ст. 134 Конституции). При этом правом конституционной законодательной инициативы обладает всенародно избранный действующий Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ исполняющий обязанности Президента РФ (Председатель Правительства РФ) не вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Основного Закона.

Схема 4. Алгоритм внесения изменений и пересмотра Конституции РФ.

Во-вторых, существенно различаются процедуры пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Для пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должен быть созван специальный орган – Конституционное Собрание. Статус этого органа должен быть определен федеральным конституционным законом, однако такой закон пока не принят, и определенно говорить о составе, порядке формирования и созыва Конституционного Собрания, сроках его полномочий, процедурных моментах и пр. в настоящее время невозможно. Конституционное Собрание должно определиться, соглашается оно в принципе с предложением о пересмотре Конституции РФ или нет. В последнем случае Конституционное Собрание должно специальным решением подтвердить неизменность действующей Конституции. Если же Конституционное Собрание соглашается с предложением о пересмотре Конституции, то оно должно разработать проект нового Основного Закона (даже в случае, когда предлагаемое изменение незначительно по объему и касается, например, лишь одной статьи). Судьба разработанного проекта также может быть решена по-разному. Первый вариант – его принимает само Конституционное Собрание квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего числа его членов). Второй вариант – проект новой Конституции РФ выносится на всенародное голосование (в этом случае для того, чтобы референдум считать состоявшимся, установлен порог явки: в нем должно принять участие более половины избирателей, а для положительного решения требуется более половины голосов принявших участие в голосовании избирателей).