Виктор Бациев - Образование и реабилитация особого ребёнка в условиях «монетизации льгот»

Конституционность системы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (муниципальными образованиями) в сфере социального обеспечения, предлагаемой «законом о монетизации льгот», вызывает большие сомнения. Потому что с отменой значительного количества льгот на федеральном уровне и передачей права на установление соответствующих мер социальной поддержки на уровень субъектов Федерации был существенно снижен минимально гарантированный уровень социальной защиты, который должен быть одинаков для всех граждан соответствующей категории (инвалиды, ветераны, чернобыльцы и т.п.), проживающих на территории России.

Одной из концептуальных основ Федерального закона № 122-ФЗ, продекларированной в пояснительной записке к законопроекту, является недопустимость предопределения федеральными законами объема расходов (нормативов, видов и размеров льгот, пособий и т.д.) бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на реализацию соответствующих полномочий. При этом допускается лишь регулирование общих принципов осуществления данных полномочий или расходов. Указанный подход, на наш взгляд, не соответствует Конституции России.

Следует согласиться с мнением Счетной палаты РФ, высказанным в заключении на проект закона № 122-ФЗ, где обращается внимание на указанное несоответствие Конституции механизма делегирования органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по определению прав различных категорий граждан России на социальную поддержку.

Вопросы социальной защиты находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «ж» ст. 72 Конституции РФ). Что означает понятие «совместное ведение»? Можно ли его понимать таким образом, что данная категория позволяет поделить социально незащищенное население на группы и закрепить обязанность по обеспечению одних групп за РФ, других – за ее субъектами? Именно это и было реализовано «законом о монетизации». Группы социально незащищенных граждан с точки зрения обязанности по правовому регулированию, определению видов и размеров социальной помощи и финансированию были поделены следующим образом:

Возложено на субъекты Федерации в отношении:

— некоторых частных вопросов социального обеспечения инвалидов;

– детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях);

– семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей);

– малоимущих граждан;

– граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации;

– граждан пожилого возраста;

– ветеранов труда;

– лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов;

– жертв политических репрессий.

Возложено на Российскую Федерацию в отношении:

— социальной защиты и реабилитации инвалидов всех групп;

– Героев СССР, России;

– участников и инвалидов ВОВ;

– участников боевых действий;

– членов семей погибших военнослужащих;

– граждан, пострадавших от воздействия радиации;

– доноров.

Изложенный подход базируется на неверном понимании «совместного ведения» в условиях федеративного государства. В итоге получается, что имеет место не совместное,а раздельноеведение в отношении разных групп социально незащищенных граждан. Мы придерживаемся подхода к «совместному ведению», который выработала судебная практика: Российская Федерация устанавливает минимальный стандарт социального обеспечения, единый на всей территории России и финансируемый за счет средств федерального бюджета; субъекты РФ устанавливают меры социальной защиты, дополняющие указанный минимальный стандарт.

На данное обстоятельство обращает также внимание Счетная плата РФ в замечаниях на проект закона № 122-ФЗ, полагая, что совместное ведение должно пониматься с учетом положений Конституции РФ. В соответствии с пунктом «в» статьи 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод человека и гражданина (в том числе социальных) относится к исключительному ведению Российской Федерации;в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится только защита прав и свобод человека и гражданина(пункт «б» статьи 72 Конституции РФ). Иными словами, создание минимально гарантированной системы социальной защиты, установление ее параметров должно осуществляться на федеральном уровне и не может быть передано субъектам Федерации.