Леонид Смирнягин: Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

Компромиссом может стать чисто политическое решение. Его подсказывает наша конституция, ее 71-я, 72-я и 73-я статьи, в которых говорится о распределении полномочий между федеральными и региональными властями. В статье 72 изложены совместные полномочия, которые предстоит распределять между этими ветвями власти. Здесь для федеральных властей заключены немалые и вполне конституционные отношения для дифференциации своих отношений с властями регионов. Если власти региона нацелены на реформы и успешно действуют в этом направлении, то они не нуждаются в опеке или жестком контроле со стороны властей федеральных. Здесь федерация может пойти на то, чтобы свести свою активность в регионе к минимуму и передать властям региона всю инициативу в проведении реформ. Если же руководство региона не справляется с задачей или, хуже того, явно тормозит реформы сознательно, то федеральным властям следует максимально наращивать свою активность в таком регионе, брать на себя всю инициативу в реформировании общества.

Это не означает, что в передовых регионах федеральная власть устраняется от деятельности в рамках совместных полномочий, просто формы федерального участия в такой деятельности должны быть изменены. Прежде всего, инициатива здесь должна перейти к властям субъекта РФ, а федеральная власть сведет свое участие к пассивной роли помощника, да и то лишь в том случае, если власти субъекта высказывают свою нужду в такой помощи. Например, федерация может оказывать региону широкую помощь в переобучении кадров, строительстве дорог общенационального значения, расширении банковской инфраструктуры и т.п. Весьма плодотворным может оказаться сотрудничество двух ветвей власти на паритетных началах в финансировании крупных проектов, поднять которые регион не сможет в одиночку.

Кроме того, федеральная власть должна контролировать ход дел в этой области и вмешиваться в него каждый раз, когда он перестает отвечать интересам реформирования страны. Для этого нужно продумать и создать специализированные органы федеральной власти, которые работали бы в тесном контакте с властями регионов, чтобы такой контроль не выливался в примитивный надзор, а носил конструктивный характер.

В отсталых регионах наращивание активности федеральной власти - это жесткий контроль за тем, как расходуются федеральные средства, передаваемые в бюджеты регионов. Подобный контроль необходим, разумеется, во всех регионах России, но тут он должен принимать, так сказать, категорические формы. По-видимому, в тех субъектах федерации, чей бюджет более чем на 75% зависит от трансфертов из федерального бюджета, пора, на мой взгляд, вводить федеральное управление региональным бюджетом. Такое управление нужно нацеливать и на рациональное использование федеральных средств, и на постепенное сокращение зависимости регионального бюджета от федеральных "вливаний".

Второе направление - федеральные программы регионального развития, нацеленные на реструктуризацию экономики конкретного региона. Мы уже сейчас имеем такие программы, их число уже подходит к четырем десяткам. Однако они крайне плохо обеспечены бюджетным финансированием, играют в основном роль координации других федеральных программ, осуществляемых в данном регионе, а порою носят и вовсе декларативный характер. Подобные программы должны иметь свою собственную строку в федеральном бюджете. Средства на это можно выкроить за счет существенного сокращения трансфертов, система которых вызывает вполне справедливую критику из-за ее формальности, низкой эффективности и бесконтрольности. Региональную программу в каждом из таких отсталых регионов должна вести федеральная комиссия, не зависимая от региональных властей. Цели этой комиссии определяют федеральные власти - те, которые и дают средства на ее деятельность.

Наконец, третье направление - это кардинальная активизация федеральных ведомств в регионах через их филиалы. Если в передовых регионах им предстоит сокращать эту деятельность, то здесь, наоборот, развертывать как можно шире. В соответствии с этим должны быть перераспределены региональные приоритеты в расходах каждого федерального ведомства, имеющего региональную сеть филиалов.

Мне кажется, что если подобные меры не будут приняты в самое ближайшее время, то уже в текущем году придется говорить о кризисе российского федерализма.

И все же многое позволяет надеяться на то, что федерализм в России победит, и притом достаточно скоро. Прежде всего, он слишком нужен этой стране, и если демократия в ней будет развиваться, без внедрения федерализма не обойтись. Темпы политических перемен в России поразительно высоки, и она решает за год-два такие головоломные проблемы, на которые другим странам требовались поколения. Конечно, здесь не обходится без усвоения чужого опыта (Швейцария-то или США шли по целине), но вряд ли все дело в этом. Скорее, дело в том, что политические сюжеты в России строятся на редкость поучительно, а учеников, как оказалось, здесь не занимать стать.