Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России

Весьма спорной выглядит правовая позиция Конституционного Суда РФ, который подтвердил право Президента РФ представлять одну и ту же кандидатуру председателя Правительства РФ и во второй, и в третий раз для согласования в Государственную Думу [99]. В таком случае утрачивается смысл согласования кандидатуры Председателя Правительства России с Государственной Думой, которая ставится под угрозу роспуска и тем самым понуждается к даче согласия для назначения президентской кандидатуры. Примечательно, что трое судей Конституционного Суда РФ выразили по этому делу особое мнение, что также свидетельствует о неоднозначности данного решения.

Среди других форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти можно отметить ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой, которая может выразить недоверие Правительству РФ или отказать в доверии (ст. 117 Конституции РФ). Относительно новой формой стала введенная поправкой к Конституции РФ в 2008 г. ежегодная отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой [100]. Другой вопрос, как эта форма реализуется, потому в литературе справедливо критикуется некоторая ее размытость и предлагается установить конкретные критерии оценки парламентом деятельности Правительства РФ [101].

Наряду с этим отмечается активная нормотворческая деятельность Правительства РФ, число нормативных актов Правительства РФ растет с каждым годом. Некоторые нормативно-распорядительные акты Правительства становятся традиционными (например, ежегодные постановления о календарных переносах выходных дней для объединения с праздничными днями) [102].

В связи с доминированием президентской власти в системе разделения властей в целях восстановления баланса сдержек и противовесов некоторые авторы обоснованно предлагают закрепить в Конституции РФ и законодательстве определенные формы контроля федеральным парламентом деятельности Президента РФ и органов исполнительных власти (парламентские запросы и выражение недоверия членам Правительства РФ, включение в предмет парламентского расследования деятельности Президента РФ), а также расширить полномочия палат Федерального Собрания России в принятии кадровых решений (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ Президенту РФ Государственной Думой, назначение Генерального прокурора РФ и высших судей из числа кандидатур, определяемых как Президентом РФ, так и Советом Федерации) и т. п. [103]. Такие предложения имеют под собой основания, но надо понимать, что их реализация невозможна без наличия соответствующей политической воли.

Другим направлением взаимодействия законодательной и исполнительной властей становится концепция делегированного законодательства и регламентарной власти.

Необходимость делегирования законодательных полномочий исполнительной власти возникает в разных случаях. Такая процедура может использоваться в случаях, когда парламент перегружен, а необходимо срочное правовое регулирование каких-либо отношений; когда решение вопроса не вызывает дискуссий и достаточно его подзаконного регулирования.

Делегирование полномочий правительству имеет ограничения. В зарубежных конституциях обычно устанавливается, что нельзя делегировать законодательные полномочия, относящиеся к основным правам и свободам человека и гражданина [104].

Конституционный суд России уточнил такие критерии, постановив, что нельзя делегировать те полномочия, для реализации которых Конституция РФ предусматривает принятие закона [105]. Например, федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст.29 Конституции РФ), определяется порядок выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы (ст. ст. 81, 96 Конституции РФ), статус столицы (ст. 70 Конституции РФ). Регулирование таких вопросов нельзя делегировать органам исполнительной власти, а упомянутая позиция Конституционного Суда РФ существенно уточняет концепцию делегированного законодательства в России.

При реализации делегированных полномочий орган исполнительной власти не вправе выходить за пределы делегации и нарушать сроки реализации таких полномочий.

Несмотря на то, что Конституция РФ не предусматривает положений о делегированном законодательстве, на практике делегирование полномочий парламентом Правительству, а иногда и Президенту РФ применяется, например, при принятии закона в его текст включается поручение Правительству РФ или Президенту РФ урегулировать те или иные вопросы.