Владимир Мельник - Введение в политическую теорию

Система государственной службы обычно включает государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Государственная служба подразделяется также на виды в зависимости от предмета ведения государственных органов и учреждений. В Республике Беларусь, например, выделяют президентскую госслужбу (в администрации Президента и иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента), парламентскую госслужбу (в палатах Национального собрания и их секретариатах; в местных Советах депутатов и их аппаратах), правительственную госслужбу (в Правительстве и его аппарате), исполнительную госслужбу (в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах). Выделяют также специализированную госслужбу (в дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Беларусь; в органах Комитета госконтроля, правоохранительных органах; в государственных нотариальных конторах; в Национальном банке; в Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов).

Государственными служащими называются граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на государственных должностях за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств государственного бюджета. В законе «О государственной службе в Республике Беларусь» государственная должность определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа управления. Правовое положение (статус) государственных служащих, их полномочия, обязанности и права (в том числе ограничения), правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения служебных споров устанавливаются законодательством. В законодательстве Российской Федерации различаются понятия «государственные должности» и «должности государственной службы». Первые из них связаны с непосредственным исполнением полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ (например, на федеральном уровне – президент, председатели правительства и палат парламента, депутаты, министры, судьи и др.). Как в Республике Беларусь, так и в Российской Федерации, к государственным служащим не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственных органов. Трудовая деятельность таких работников регулируется законодательством о труде. Замещение должности государственного служащего происходит путем назначения определенного лица по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица.

Для обозначения государственных служащих используются и другие термины: «чиновничество», «администрация», «бюрократия». Первый термин подчеркивает тот факт, что во многих странах государственные служащие подразделяются на разряды или классные чины, с которыми связаны определенные права и обязанности служащих. В Республике Беларусь, например, установлены государственные должности, которым соответствует высший класс государственного служащего, и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Второй термин подчеркивает содержание деятельности государственных служащих: не формулирование государственной политики, а организация исполнения принятых властными институтами решений. Третий термин отражает факт наличия в деятельности государственных служащих властного отношения: принимаемые ими решения и указания являются обязательными для исполнения подчиненными им органами. Слово «бюрократия» (от фр. bureau-бюро – канцелярия и греч. kratos – власть, господство) буквально переводится как власть бюро, канцелярии. В прошлом этот термин был наиболее распространен в западных странах, ныне стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов.

Надо отметить, что термин «бюрократия» как в отечественном, так и зарубежном политическом контексте всегда имел и имеет двоякое значение – позитивное и негативное.

Позитивный смысл понятия «бюрократия» определяется необходимостью специализации функции управления в сложных социальных системах и выполнения этой функции людьми с надлежащей профессиональной подготовкой. При управлении такими системами бюрократия неизбежно представляет собой иерархическую организацию с подразделениями различных уровней, деятельность которых регламентируется инструкциями, предписаниями, правилами. Следовательно, существование государственной бюрократии, или особым образом организованного чиновничьего аппарата, есть неизбежность и необходимость обеспечения функционирования институтов власти и реализации политики. Формально государственная бюрократия призвана осуществлять только одну функцию – осуществление решений, принятых органами государственной власти. На самом деле административный аппарат оказывает сильнейшее влияние на институты власти. Своими действиями он может способствовать повышению эффективности принятых ими решений либо, наоборот, прямому или скрытому блокированию их выполнения. Государственные служащие, вступая в контакт с представителями самых разных слоев общества, как того требует специфика их деятельности, объективно выполняют функцию артикуляции, или интересов, доводя информацию о существующих общественных проблемах до центров, принимающих решения. Одновременно их обязанностью является формулирование возможных вариантов решения проблем и анализ их наиболее вероятных последствий. Возможность составлять и интерпретировать властные решения делают большую часть общества и правящую элиту зависимыми от бюрократического аппарата, а сам аппарат в широких пределах автономным и самовластным. Отсюда вытекает негативный смысл термина «бюрократия», который чаще всего передается словом «бюрократизм», означающим канцелярщину волокиту, пренебрежение существом дела ради соблюдения установленных формальностей. При любых регламентациях деятельности бюрократии всегда остаются возможности злоупотребления властью с ее стороны, для подмены задач управления преследованием корпоративных интересов самой бюрократии. Следствием этого является возникновение общественной неудовлетворенности деятельностью бюрократии, причем нередко ее пороки объявляются в принципе неустранимыми.