Коллектив авторов - Право и межгосударственные объединения

Предложение законодательных рекомендаций в виде модельных законов опирается на богатую практику интеграции в европейских странах. Но там порядок их подготовки, как и исполнения, отличен от того, который существует в СНГ. В европейских государствах целью таких законов (они именуются по-разному: «примерные», «типовые», просто «рекомендации») является внесение изменений в национальное законодательство, причем эти изменения должны быть одинаковыми для всех государств. Типовые законы вносятся в национальные парламенты, и после принятия, как правило, если и имеют некоторые отличия, то минимальные, поэтому иначе, чем в СНГ, расставлены акценты в процедуре их подготовки.

Модельные рекомендательные акты для стран СНГ после их подготовки специалистами и экспертной оценки проходят еще дополнительно как бы два этапа обсуждения парламентариями: в пленарном заседании межпарламентского органа, потом рассматриваются (в идеале – в процессе троекратного чтения перерабатываются, изменяются и дополняются, принимаются) в национальных парламентах. В европейских государствах основная работа по подготовке типовых актов лежит на интеграционных органах: они готовят акты с такой степенью их согласованности, чтобы «превращение» их в акт национального законодательства проходило без внесения сколько-нибудь существенных поправок.

После принятия модельные акты направляются в парламенты как рекомендации для рассмотрения. В документах МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС предлагаются такие формы использования правил модельных актов:

1) государства-участники принимают модельный закон как документ национального законодательства, допуская, при необходимости, его корректировку с учетом особенностей политического, социально-экономического, культурного развития, исторических традиций государства;

2) государства-участники используют отдельные нормы модельного акта, включая их в действующие национальные законы;

3) государства-участники разрабатывают собственный нормативный правовой акт на базе модельного.

Использование и роль модельных законов в процессе национального законотворчества определяется такой его характеристикой, как юридическое значение. Модельные законы, принимаемые уполномоченным органом стран Содружества, сопровождаются постановлением: «Направить указанный акт в парламенты государств для дальнейшего использования». Ни круг полномочий межпарламентского органа Содружества, ни эта формулировка не способны породить для государств-участников обязательности норм модельных законов. Авторитет принявшего модельный закон органа никак не может сказаться на основном юридическом свойстве модельного закона – его рекомендательном характере. Не влияют на правовую характеристику модельных актов их видовые отличия (модельный устав, модельный закон, модельный кодекс или модельное положение). Модельный закон может быть принят заинтересованным законодательствующим субъектом только в добровольном порядке.

Судить о практических результатах реализации модельных актов, принятых МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС довольно сложно: информацию о динамике потребностей национальных законодателей в законодательных моделях парламенты предоставляют не регулярно. В «Вестнике Межпарламентской Ассамблеи», в ежегодных публикациях об итогах деятельности МПА государств – участников СНГ информация об использовании национальными парламентами модельных законодательных актов обновляется не часто. Поскольку парламенты не всегда информируют органы МПА государств – участников СНГ о своих актах, принятых на базе модельных, не высказывают пожеланий относительно законодательных моделей, в принятии которых они заинтересованы, то и МПА в подготовке модельных актов ориентируется не на реальные потребности национальных парламентов, а на общую картину хода законотворческих работ в одной-двух республиках СНГ.

На практике национальные парламенты, как правило, учитывают в своей работе модельные акты, подготовленные до начала разработки собственных законов. Причем используются не только принятые МПА государств – участников СНГ модельные законы, но и проекты модельных законодательных актов, которые направляются в парламенты для рассмотрения после первого чтения этих актов на заседаниях постоянных комиссий. Интересно и то, что как рекомендации для использования в национальной законотворческой работе, Ассамблея направляет и утвержденные ею концепции модельных законов, например, концепции модельных Трудового и Образовательного кодексов. [33]