Сергей Братановский: Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России

В. Н. Протасов определяет систему как объект, функционирование которого, необходимое и достаточное для достижения стоящей перед ним цели, обеспечивается совокупностью составляющих его элементов, находящихся в целесообразных отношениях друг с другом. Таким образом можно вычленить как минимум три существенных признака системы: система – это объект; система – это объект функционирующий; система – это определенная совокупность отношений, имеющих место при взаимодействии системных элементов 35 35 Протасов В. Н. Правоотношение как система. М.: Юридическая литература, 1991. С. 27. .

Как мы указали выше, определение системы образования не содержится в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ, однако, исходя из анализа ч. 1 ст. 10 этого нормативного акта можно выделить состав элементов, которые в нее входят, а именно:

1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных видов, уровней и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Отметим, что согласно ч. 7 данной статьи система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования.

Следует пояснить, что схожая конструкция системы образования была зафиксирована в ранее действующем Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», согласно ст. 8 которого система образования в Российской Федерации представляла собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований; сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций; органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций; объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Подвергая критике установленные этим нормативным актом подходы к определению системы образования В. С. Леденев высказывает суждение о том, что преемственность образовательных программ является частным признаком, характеризующим организацию образовательного процесса, который в каждом образовательном учреждении носит индивидуальный характер. Поэтому юридически не установленная в субординационном отношении преемственность реализуемых образовательных программ в различного рода (вида) образовательных учреждениях (в зависимости от территориального расположения (столица, городской, районный центр), квалификации педагогов, углубленности изучения предметов и специальностей, общей подготовки обучающихся и т.д.) не может быть рассмотрена в качестве характеристики системы образования 36 36 См.: Леднев В. С. Научное образование: развитие способностей к научному творчеству». Изд. 2-е, исправ. – М.: МГАУ, 2002. С. 28. . Соглашаясь с данным суждением и признавая правоту этих доводов отметим, что из действующей редакции Закона № 273–ФЗ признак преемственности образовательных программ обоснованно исключен из характеристики компонентов, входящих в систему образования.

Однако, по сравнению с ранее действующей редакцией (ст. 8 Закона РФ № 3266–1), в ч. 1 ст. 10 Закона № 273–ФЗ появился весьма существенный, на наш взгляд, недостаток, который не способствует четкому вычленению элементов исследуемой системы. Как мы указали, законодательным новшеством в данной норме является особое выделение организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования (п. 4). При этом, анализируемый документ не содержит каких-либо упоминаний, связанных с организационно-правовой формой этих организаций, их подчиненностью и сферой деятельности. Эти немаловажные аспекты также не регламентированы в иных нормативных актах, посвященных образованию. Необходимо отметить, что, несмотря на это нововведение, механизм оценки качества образования остался прежним: согласно ведомственным нормативным актам 37 37 См., например: «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 032200 Регионоведение России (квалификация (степень) «бакалавр»)». Приказ Министерства образования и науки РФ от 2 ноября 2011 г. № 2592 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 12 марта 2012 г. № 11; «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 070800 Драматургия (квалификация (степень) «бакалавр»)». Приказ Министерства образования и науки РФ от 25 октября 2011 г. № 2519// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 12 марта 2012 г. № 11; «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки (специальности) 162001 Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения (квалификация (степень) «специалист»)». Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 января 2011 г. № 83 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 20 июня 2011 г. № 25 оценка качества образования является прерогативой образовательного учреждения, контроль качества образования – это важнейшая государственная функция, закрепленная за специализированным органом исполнительной власти – Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки 38 38 См. п. 5.3.2. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 26. ст. 2670. .