Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

С этими выводами записки весьма трудно согласиться, ибо и по существу, и по своим отношениям к верховной власти органы самоуправления от органов бюрократических существенно отличны.

Во всяком правовом государстве, от монархии до федеративной республики включительно, все отношения органов государства между собою и к населению регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и власти центральной, или вернее, власти верховной – законодательной. Но обмен и характер тех полномочий, которые представляются верховной властью органам правительственной администрации (органам бюрократическим) и тех, которые даруются органами самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний властей высших. «Каждый низший чин должен принимать приказания от представленного над ним старшего и исполнять их с точностью» (ст. 712. Уст. о ел. гражд.).

Совершенно в ином положении стоят, или вернее, должны стоять, чтобы удовлетворять своему назначению, органы самоуправления. Этим последним по закону в точно очерченном круге дел должна быть предоставлена известная самостоятельность. «Органы самоуправления», говорит профессор Коркунов, «подчинены в границах и содержании своей деятельности надзору Правительства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменяемы и изменяемы, но постановления эти они во всяком случае делают сами, самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов» [14]. Там, где самостоятельность органов самоуправления не мирилась с государственным строем, делались иногда попытки ограничения их самостоятельности и почти полного подчинения их органам администрации. Некоторые, в том числе и составители записки, усматривают в такой постановке дела осуществление государственной теории самоуправления; но это далеко не так. Когда отнимается от самоуправляющихся единиц их самостоятельность, тем самым отнимается вся их сущность и остается одна внешняя оболочка без всякого внутреннего содержания. «Государственное значение самоуправления», говорит совершенно справедливо профессор Свешников, «должно раз навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное лишь по закону земское самоуправление по отношению к населению является действительною властью со всеми ее правами и преимуществами» [15].

Не столь существенным и неотъемлемым, как самостоятельность, но также весьма характерным признаком самоуправления и бюрократии служит децентрализация, с одной стороны, и централизация – с другой. Самоуправление без децентрализации немыслимо, с бюрократией же, как справедливо говорит профессор Чичерин, «тесно связана централизация, т. е. подчинение местного управления центральной власти, к которой восходят важнейшие местные дела и которая по всем концам страны рассылает свои приказания. Бюрократия именно и служит органом этой системы» [16].

Бесспорно, что и при господстве бюрократической системы, силою вещей центральная власть вынуждена децентрализовывать известные категории менее существенных дел; но этим не создается еще самостоятельность местных бюрократических органов. Такая децентрализация является простым разрешением не спрашивать по тем или другим делам указания центральных административных учреждений, но от этих последних не отнимается право дать и по этим делам, в случае надобности, свое приказание, которое местная власть исполнить по закону обязана. Бюрократическую децентрализацию [17]французский публицист Фьеве охарактеризовал довольно метко, сказавши, что она есть не более, как «домашняя сделка между министром внутренних дел и префектами».

Существенно отличаясь от органов бюрократических по содержанию и пределам своей деятельности, органы самоуправления разнятся от них и по самому своему строю. Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности, самоуправление же – на начале выборном. В той же мере, как и самостоятельность в круге предоставленных самоуправлению дел, выборное начало есть его существенная и неотъемлемая черта. Записка указывает, что в некоторых государствах исполнительный орган самоуправления назначается Правительством, но его указание нисколько не опровергает сказанного положения. Исполнительный орган сам по себе не создает еще понятия самоуправления, и не в нем сущность этого последнего, он лишь, так сказать, техническое приспособление, как указывает самое его название, есть только исполнитель распоряжений другого органа, собрания выборных представителей общества, в котором и лежит весь центр тяжести самоуправления. Уничтожить это выборное собрание, заменить его лицами, Правительством назначенными, значит уничтожить самое понятие самоуправления. Кроме того, назначение Правительством даже исполнительных органов самоуправления нельзя признать явлением нормальным. Если такое назначение допущено, то получается одно из двух. Либо назначенный орган самоуправления перестает быть органом назначившей его администрации и делается беспрекословным исполнителем распоряжений выборного собрания, либо он остается послушным орудием администрации, становится проводником ее взглядов, исполнителем ее распоряжений, но тогда и самое самоуправление фактически уничтожается [18].