Екатерина Правилова - Финансы империи - Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Система финансовых связей между колониями и метрополиями в раннее Новое время определялась в рамках частноправовых отношений. Колонии не являлись субъектами публичного права: в качестве подданных метрополии выступали колониальные компании. Как правило, администрация компании осуществляла функции правительства в той области, которой владела, а финансы компании составляли колониальный бюджет, определенные суммы которого поступали в личную казну монарха. Но к середине XVIII века привилегированный статус колониальных компаний был упразднен, колонии перестали рассматриваться как частная собственность. Меркантилизм в экономической политике диктовал принцип: колонии созданы метрополией и для метрополии. Следовательно, финансовая автономия компаний стала неуместна. Поэтому к началу XIX века бюджеты большинства колоний были поставлены под контроль казначейств государств-метрополий. Впрочем, не только объем автономии и степень бюджетной централизации были специфичны для каждой колониальной имперской системы – большинство империй использовало не одну, а несколько различных моделей бюджетно-финансовых отношений с колониями.

Для многих империй XIX века образцом построения экономико-административной системы являлась Британская империя. Колониальные владения Британии обладали разными политическими статусами. Так называемые королевские колонии находились в полной зависимости от британского правительства. Они не располагали собственными представительными учреждениями, а их администрации формировались и функционировали под контролем из Лондона. Представители имперского казначейства в колониях готовили росписи, которые затем рассматривались колониальными финансовыми службами, губернатором, а затем посылались в Лондон, в Казначейство. Только затем проект росписи докладывался парламенту.

Вторую категорию составляли колонии, обладавшие представительными учреждениями, но не имевшие так называемого «ответственного правительства». Администрация этих колоний функционировала под контролем британских ведомств, и Лондон имел право вето на законодательные акты, издававшиеся местным представительным органом. Бюджетная самостоятельность этих владений так же, как и королевских колоний, была незначительна.

Колонии третьей категории отличались полным самоуправлением: имели представительный орган и ответственное министерство. Монархия сохраняла право вето на принятые законодательными учреждениями законы, но не контролировала действия местных администраций 1.

В Лондоне вопросы финансовых отношений с колониями курировались двумя, зачастую конкурирующими и конфликтующими учреждениями: Казначейством и Колониальным управлением (Colonial Office). Аудит бюджета всех колоний, по закону, оставался в компетенции Казначейства. Оно в свою очередь делегировало эту функцию Колониальному управлению в тех случаях, когда речь шла о расходовании местных средств, и имперские финансы не были напрямую задействованы. Ежегодный отчет требовался только по суммам, предназначавшимся на текущие расходы (жалованье губернатору, пароходство, почтовая служба и т. п.). Прямой казначейский контроль был ограничен только вопросами, касавшимися имперских расходов 2.

После 1870 года отношения между лондонским Казначейством и Колониальным управлением, с одной стороны, и колониями – с другой, были пересмотрены. Самоуправляющиеся колонии и их ответственные правительства получили полную бюджетную независимость и свободу от опеки и контроля Казначейства. Это предполагало абсолютную самодостаточность в финансовом отношении. С 1870 года доминионы были почти исключены из сферы внимания имперского финансового ведомства. Если им требовались деньги, они были вынуждены прибегать к займам на открытом рынке 3.

Две другие категории колоний (без ответственного министерства и королевские) сохранили зависимый от метрополии статус. Большинство из них испытывали недостаток во внутренних доходах, но не имели возможности самостоятельно выступать на международном рынке капиталов. Они часто нуждались в имперских субсидиях просто для того, чтобы сбалансировать бюджет и обеспечить колониальную администрацию. Но любая помощь со стороны Лондона – в виде грантов или гарантии займов – сопровождалась контролем Казначейства и Колониального управления над состоянием финансов колонии.

Общей тенденцией развития отношений между колониями и империй было постепенное увеличение бюджетных прав и поощрение политики самоокупаемости. Казначейство старалось играть как можно меньшую роль в делах колониальной экономики и даже сознательно избегало контактов с колониальными администрациями, за исключением проведения аудита или консультаций. Колониальное управление, особенно в годы министерства Джозефа Чемберлена (1895–1903), напротив, рассматривало умеренную поддержку финансового развития колоний как часть своей задачи. Оно добилось расширения возможностей получения колониальными администрациями внешних займов, а также увеличения британских правительственных инвестиций в проекты, связанные с развитием коммуникаций и других служб в колониях. Это, впрочем, не вело к усилению финансового надзора со стороны Лондона. Напротив, финансовая самостоятельность рассматривалась как одна из основных целей политики Колониального управления. Экономическое развитие колоний, по мнению Чемберлена, должно было обеспечить в будущем их полную финансовую самодостаточность и избавить британскую казну от бремени имперских издержек 4.