Андрей Тихомиров - Заметки о США Notes about the USA. Сборник статей Collection of articles

Делегированные Конгрессу правомочия включали в себя право объявлять войну, заключать договоры и вступать в союзы, формировать армию и военно-морской флот, регулировать чеканку монеты и делать займы. Конгресс был управомочен также регулировать отношения с индейцами и между индейцами, учреждать почтовую службу и разрешать споры между штатами. Но у него не было права взимания налогов, кроме почтового сбора; издержки правительственной деятельности распределялись между штатами в зависимости от стоимостной оценки и степени мелиоративной оснащенности их земель как их определял Конгресс. На штаты возлагалась также обязанность предоставлять людей для службы в армии по квотам, «соразмерно с числом его белого населения». Конгресс, однако, не был вправе принуждать штаты к выполнению какого-либо из этих положений.

Статьи Конфедерации предусматривали, что Конгресс будет состоять из представителей штатов в количестве от двух до семи делегатов от каждого штата. Делегаты должны были избираться штатами ежегодно, их деятельность – оплачиваться штатами. В течение каждых шести лет делегат мог находиться в Конгрессе не более трех лет. Членам Конгресса было запрещено занимать какие-либо оплачиваемые федеральные должности, их нельзя было подвергнуть аресту, пока они оставались его членами, равно как и нельзя было подвергнуть судебному преследованию за сказанное ими во время дебатов в Конгрессе. Во время перерывов в заседании Конгресса вместо него управомочен был действовать Комитет штатов (по одному делегату от каждого штата), однако только по таким вопросам, решение которых не требовало согласия девяти штатов.

Конгресс был управомочен назначать такие «другие комитеты и гражданских должностных лиц, какие окажутся необходимыми для ведения общих дел под руководством Соединенных Штатов». Такого рода комитеты уже действовали на протяжении нескольких лет перед тем, как были разработаны Статьи Конфедерации. Формально это были комитеты легислатуры, и состояли они из членов Конгресса, однако по характеру своих фактических функций скорее напоминали предшественников впоследствии учрежденных «исполнительных департаментов» – государственного, торговли, военно-морского флота и военного.

Быстрое увеличение числа этих комитетов стало помехой для отправления членами Конгресса своих прямых обязанностей. В качестве некоего компромисса между существовавшей системой комитетов и институтом единого главы исполнительной власти Конгресс попытался освободить делегатов от рутины управленческих функций путем создания системы советов, члены которых не были делегатами Конгресса.

Введение в состав советов лиц, не бывших членами Конгресса, помогло законодателям освободиться от определенной части работы в комитетах, однако не смогло существенно увеличить эффективность деятельности советов. В результате Совет по делам войны и артиллерии, например, был реорганизован с включением в него некоторых членов конгресса. Управление финансами было поделено между Советом казначейства и Финансовым комитетом. Подобные реорганизации в ту или другую сторону продолжались и в дальнейшем, однако существенного успеха не имели: советы работали неэффективно, установить ответственных за допущенные ошибки лиц было невозможно, исполнительное делопроизводство тонуло в бесконечных дебатах по этому поводу в конгрессе, а законодатели – члены советов отрывались от своих первоочередных дел в конгрессе.

В 1781 году Конгресс решил установить в исполнительном делопроизводстве единоначалие, назначив специальных чиновников высшего ранга для руководства отдельными «департаментами». Был создан департамент иностранных дел под общим руководством секретаря по иностранным делам, были также учреждены должности управляющего финансами, секретаря по военным делам, секретаря по морским делам, генерального атторнея. Статьи Конфедерации ни словом не упоминали ни о едином главе федеральной исполнительной власти, ни о системе федеральных судебных учреждений. Конгрессу не было дано права налагать санкции с целью принуждения к исполнению принятых им решений. Контроль над налоговым обложением и тарифами был предоставлен штатам. Для внесения поправок в эту первую американскую Конституцию требовалось единодушное согласие всех штатов. Стоявший во главе этой Конфедерации слабо связанных между собой 13 независимых штатов Континентальный конгресс, объединив в своих руках законодательную, исполнительную и судебную функции, наглядно продемонстрировал полную неспособность удовлетворительно справляться хотя бы, с одной из них. Его власть над входившими в Конфедерацию штатами была чрезвычайно ограниченной и неэффективной.