Руслан Хасбулатов - Как развалили СССР. Крушение Сверхдержавы

Проект же Федеративного договора на первый план выносит идею договорно-правовой федерации как союзного государства, то есть «договорный элемент», дополняющий конституционные начала. Применительно к РСФСР эта идея воспринимается, конечно, неоднозначно. Не приведет ли этот процесс к распаду РСФСР как единого государства? Этот исключительной важности вопрос должен быть в центре внимания при обсуждении проекта. Ведь Конституция РСФСР как федеративного государства не предполагает возможности выхода из его состава какой-либо республики, являющейся частью этого государства. Если же перейти на договорную базу федерации, принцип выхода явочным порядком закрепляется. Это надо иметь в виду. И поэтому идея «договорной» Федерации не является базой Федеративного договора, но она выступает важным структурным элементом Федеративного договора. Это своего рода политическая декларация с соответствующими принципами.

В связи с изменением почти всеми автономиями своего статуса, утверждением в них государственного суверенитета возникла совершенно новая в качественном отношении ситуация. При этом соотношение «союзной республики (РСФСР) – и ее республики (автономии)» по вертикали еще не полностью определено. Поэтому предлагаемый Федеративный договор, если бы в нем оказались четко сформулированы компетенции, по-видимому, мог бы стать тем документом, который определил бы и, главное, стабилизировал статус субъектов РСФСР, гарантии их суверенитета (хотя и ограниченного), разграничивая полномочия между Федерацией и ее субъектами. Общая численность субъектов, с которыми, возможно, предстоит заключить договор, составляет 86 единиц – 16 республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 19 административных областей…

Хотел бы обратить ваше внимание на следующий момент – проект Федеративного договора снабжен подзаголовком «Договор о разграничении компетенции между Федеральными органами власти и субъектами РСФСР». Сторонами договора, следовательно, выступают единицы разной категории: федеральные органы власти, республики (государства), автономные области и округа, административные области и края. Включение в круг субъектов договора таких звеньев административно-территориального деления, как область и край, имеет целью максимально уравнять их в правах с республиками и иными автономными образованиями в плане социально-экономического развития. Но в то же время очевидно и то, что договорное предоставление всем территориальным единицам Российской Федерации равных прав не может на практике, в реальной жизни, обеспечить их равноправное участие в делах РСФСР как единого государства, поскольку для достижения этого равенства необходимы, по крайней мере, следующие условия.

Первое. Равные полномочия во всех сферах государственного регулирования, а не только в социально-экономическом строительстве.

Второе. Равные (с республиками) обязанности всех других субъектов Федерации, равная ответственность за состояние дел в РСФСР вообще (не только в социально-экономической сфере).

Третье. Равные представительства в органах власти и управления, иных федеральных институтах и структурах.

Другая особенность: в проекте Федеративного договора отождествлены два разных вопроса.

Прежде всего необходимо обеспечить, во-первых, разграничение предмета ведения между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, разграничение компетенций между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов Федерации – с другой стороны. И хотя эти вопросы взаимосвязаны, они принципиально разные, потому что компетенция выступает как атрибут государственного органа, а полномочия, то есть предметы ведения, – это свойство государства, обусловленное государственным суверенитетом. Перевод отношений внутри Федерации на частично договорную основу взамен абсолютному конституционно-правовому их регулированию не снижает, а в ряде конкретных случаев обостряет проблему нормализации деятельности государственных институтов и создает угрозу верховенству актов РСФСР на ее территории, даже если будут определенным образом разграничены сферы полномочий в иерархии «РСФСР – ее республики». Поэтому мы этого делать не будем.

Самой сложной является проблема гарантий прав субъектов Федерации. Дело в том, что закономерности государственного строительства неизбежно предопределяют не только развитие процессов интеграции по горизонтали, но и соподчинение по вертикали, прежде всего в рамках единой правовой системы, которая имеет в последнее время тенденцию к разрушению, что недопустимо. Но, однако, к этому ведут многие конкретные действия властей республик России. Для РСФСР в связи с процессом суверенизации бывших автономий проблема обеспечения сочетаемости российской, то есть федеральной, и республиканских (автономий) правовых систем, в том числе и на уровне конституционного урегулирования, сильно осложнилась…