Д. Кралечкин - Основы теории политических партий

Среди политологов и правоведов разных стран существует неоднозначное мнение относительно принципов государственного регулирования партийной деятельности вообще и партийной структуры в частности. С одной стороны высказываются мнения о необходимости четко регламентировать законом все аспекты партийной жизни, поскольку это защищает граждан страны от деятельности экстремистских объединений и тоталитарных организаций, создает правовые гарантии внутрипартийной демократии. С другой – избыточное публично-правовое регулирование таит опасность огосударствления партий, их бюрократического перерождения.

Степень публично-правового регулирования внутрипартийных отношений различна. Например, в странах Скандинавии единственным, что оказывается в зоне правового регулирования, является избирательное собрание партии, вопрос же о ее организационной структуре – ее собственное дело [86]. Напротив, в Германии вопросы структуры политических партий регулируются предельно подробно.

В российском законодательстве также содержится значительное число публично-правовых требований к структуре партий:

› выборность и коллегиальность работы руководящих органов;

› территориальный принцип организации структур партии;

› периодическое проведение партийных съездов и предельные сроки полномочий руководящих органов партии (четыре года) и ее региональных отделений (два года);

› обязательность контрольно-ревизионных структур.

Вместе с тем ряд принципиально важных вопросов федеральное законодательство относит на усмотрение уставов самих партий, ограничиваясь лишь требованием непротиворечия их закону.

Среди них наиболее важными являются:

› установление системы руководящих органов партии, распределение объема полномочий и принципов взаимодействия между ними, то есть установление внутрипартийной формы правления;

› организационно-территориальное устройство партии, включая определение структуры партийных организаций, взаимодействие между центральными органами партии, ее региональными и местными отделениями;

› система внутрипартийных отношений, в том числе степень организационной жесткости партии и внутрипартийной иерархии, а также связанность члена партии решениями, принимаемыми партией.

Таким образом, политические партии вправе в пределах, отведенных федеральным законодательством, самостоятельно определять вопросы своей внутренней организационной структуры по этим направлениям. При этом, по выражению В. В. Лапаевой, «внутреннее устройство партии – модель ее представления о функционировании государственной власти» [87].

В научной литературе обычно выделяется ряд качественных параметров, ориентируясь на которые можно оценить внутреннее устройство политических партий. К ним относятся: централизация власти; согласованность действий, понимаемая как степень соответствия между общими установками партии и поведением отдельных ее членов, сплоченность парламентариев от партии при голосовании в представительных органах; наличие либо отсутствие внутрипартийных организаций; степень вовлеченности в партию ее членов; степень структурной автономии партии от других институтов и организаций.

Ответы на эти вопросы в целом могут дать адекватное, фактологически насыщенное представление об организационном профиле партии, а результаты сравнительного анализа – также выявить и характерные организационно-правовые формы и эволюцию их развития, проследить связь трансформаций внутри партий с процессом совершенствования публично-правовых норм. Организация и форма той или иной партии «делает более видимыми и понятными причины, по которым партия рождается, ее цели» [88].

Институт членства в политической партии представляет собой совокупность политико-организационных связей, прав и обязанностей, вытекающих из принадлежности индивида к политической партии, членом которой он является. Такие связи регулируются преимущественно корпоративными нормами, закрепляемыми в уставах партии, однако ряд правовых требований, которым безусловно должны соответствовать уставные положения, могут содержаться и в национальном законодательстве. Это позволяет говорить о членстве в партии и в правовом отношении.

В зависимости от организационного типа политических партий членство в партии может быть фиксированным либо не фиксированным. Однако в любом случае оно представляет собой наиболее плотный уровень принадлежности к партии, чем те, в которых находятся сторонники (симпатизанты) партии либо избиратели, голосующие за партию на выборах. Если полагать, что партия должна структурно представлять собой единство ее членов, то само членство так или иначе выглядит оформленным институционально.