Кирилл Соловьев - Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Это ограничение имели в виду отнюдь не только ученые-юристы, но и государственные мужи, уверенные, что в России к концу XIX в. установился строгий порядок законотворчества, который никто не мог нарушать, в том числе и император. Собственно этого и добивался М. М. Сперанский в начале XIX в. К концу столетия многим видным сановникам хотелось верить, что Россия хотя бы приближается к этому идеалу. И в повседневной практике его приходилось отстаивать, обрекая себя на бесплодную борьбу. Членам Государственного совета приходилось убеждать императора и его министров, что закон, принятый без участия высшего законосовещательного учреждения, – не закон. Правда, руководители ведомств предпочитали в эту дискуссию не вдаваться, а делать так, как им было удобнее. В ноябре 1883 г. видные члены Государственного совета Э. Т. Баранов, Н. Х. Бунге, Д. М. Сольский нападали на морского министра И. А. Шестакова за то, что тот добился увеличения сметы своего ведомства, получив одобрение царя, без обсуждения этого вопроса в Департаменте экономии Государственного совета. В апреле 1885 г. в Департаменте законов Э. В. Фриш вышел с представлением, в котором ставился вопрос о порядке издания Свода и Полного собрания законов. Его смысл сводился к тому, что все возникавшие вопросы Фриш собирался решать в ходе докладов у императора, с чем члены Государственного совета никак не могли согласиться. Среди них был и К. П. Победоносцев, который настаивал, чтобы все предложения, вызывавшие сомнения у кодификаторов, первоначально вносились в Совет. Случаев, когда члены Государственного совета «вставали на дыбы» и были вынуждены отстаивать значение своего учреждения, было довольно много. О некоторых из них речь пойдет ниже.

Такого рода конфликты объяснялись правовой «многоукладностью» Российской империи. В ней буква закона часто не соответствовала устойчивой традиции. Представления о незыблемости закона в России вступали в противоречие с мифом о самодержавии, способном творить «правовые чудеса», не укладывавшиеся в голове у «заскорузлых» юристов. Царь своей волей мог нарушать прежде незыблемые правила. Близкий ко двору, влиятельный и информированный князь В. П. Мещерский, издатель газеты «Гражданин», защищал эту точку зрения, последовательно отстаивая мысль о несовместимости понятий «самодержавие» и «законность». Сам царь верил в этот миф (впрочем, не отказываясь от идеи законности), а среди чиновничества публично оспаривать его не было принято. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич убеждал молодого императора Николая II, что он вправе подписать любой указ. А. А. Половцову оставалось только возмущаться: «Да где же тогда разница между монархическим и деспотическим азиатским правительством, разница, заключающаяся в том, что первое соблюдает, а второе когда угодно нарушает существующие в стране законы. Проповедовать такое учение государю – значит, вести его на путь императора Павла».

Эта теория имела практическое применение, нашедшее отражение в русском праве. Император обладал правом издавать законы, касавшиеся частных случаев, которые шли вразрез с общими правилами. Это могли быть уставы акционерных обществ или временные правила, фактически действовавшие десятилетиями. В любой губернии, уезде, городе и даже частной компании могли быть отменены нормы, применявшиеся по всей России. Некоторые сановники даже полагали, что сама идея общероссийского законодательства противоречила концепции самодержавия. Впрочем, следует иметь в виду, что и в этом случае император, принимая решение, вроде бы не посовещавшись с Государственным советом, был поставлен в жесткие рамки. Все эти правовые акты – уставы или временные положения – принимались ведь не единолично царем, а после обсуждения в Комитете министров.

Мысль об уже торжествующем верховенстве закона в самодержавной России не выдерживала столкновения ни с жизнью, ни с теорией. Как впоследствии писал правовед М. И. Ганфман, в России до 1905 г. не было деления на учреждения законодательные и административные. Одни и те же органы власти творили право и его осуществляли. В такой путанице участвовали все центральные учреждения. И это создавало благоприятную почву для произвола.

В создавшихся условиях даже процесс законотворчества сложно было формализовать, а следовательно, подчинить его закону. Никто не сомневался, что законодательная инициатива фактически концентрировалась в руках министров. Причем до царствования Александра II они (наряду с Синодом и Сенатом) имели право прямой законодательной инициативы, то есть непосредственно входили в Государственный совет со своими проектами. В 1857 г. ситуация в корне изменилась. 4 мая 1857 г. Александр II на докладной записке государственного секретаря наложил резолюцию относительно одного из дел, внесенного министром внутренних дел на рассмотрение Государственного совета: «Министру внутренних дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный совет, не испросив предварительно моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по моему приказанию представляются на рассмотрение». Иными словами, готовились законопроекты министрами, а формально вносились царем [6] Кроме того, право законодательной инициативы было предоставлено правительствующему Сенату. .