Александр Андреев - Петр Великий и Санкт-Петербург в истории России

По указу от 27 ноября 1679 года к воеводам перешли функции, ранее принадлежавшие губным старостам, начальникам волостей и уездов. Воеводы назначались на воеводство по воле и усмотрению царя, по челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков Боярской думы. Воеводы назначались на воеводства Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой, но подчинялись приказу, ведавшему городом.

В города, являвшимися важными военно-административными или экономическими центрами, назначались двое воевод, один из которых являлся старшим. На воеводствах сидели преимущественно дворяне, служившие по «московскому» списку, значительно реже – дворяне и дети боярские, служившие «с города». Чины и звания воевод соответствовали политическому, экономическому и военному статусу города – от бояр в крупных центрах до детей боярских в небольших крепостях. Воеводская служба продолжалась 2–3 года, на окраинах и в Сибири дольше. Жалованье выдавалось в Москве, в четях, в четвертных приказах, ведавших определенными территориями государства. Воеводы сосредотачивали всю полноту административной, военной и исполнительной власти в городе и уезде.

Назначенный воевода обычно получал из приказов инструкцию и по приезде на место службы принимал от своего предшественника городскую печать, осматривал все казенные городские здания и обо всем, принятом им, передавал московскому приказу приемную опись за подписями своей и прежнего воеводы. При принятии должности воевода был обязан пересмотреть всех служилых военных людей-дворян, детей боярских, казаков, стрельцов, пушкарей, воротников и «вообще всяких служилых и жилецких людей, и сказать им царское жалованное слово».

Воеводе давался наказ, определяющий его задачи, но ему дозволялось отступать от него, если он оказывался неудобным. Ему предписывалось поступать «как пригоже, по своему рассмотрению и крайнему разумению, как Бог вразумит», и разрешалось принимать все меры, которые могли вести к приращению казны.

Управление каждого города с его уездом имело две инстанции: высшую, заведовавшую и городом и уездом; и низшую, особую для управления городом и особую для управления уездом.

Высшую инстанцию представляли воеводы. Центром и рабочим органом уездного управления была приказная изба – воеводская канцелярия, во главе которой стоял дьяк или старший подьячий, с которым как с «товарищами» по управлению, воевода должен был решать все дела «заодин» – кроме военных. В крупных и средних городах приказные избы возглавляли приглашавшиеся из Москвы дьяки или старшие подьячие «с приписью» – с правом подписи составлявшихся в избе документов. Кроме дьяка в воеводской избе работали подьячие и приставы.

Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные избы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы. Старосты заведовали сбором казенных податей; померные избы взыскивали пошлины с измеряемых или товаров; пятенные палаты свидетельствовали куплю и продажу лошадей; накладывали на них тавро – пятно и брали за это пошлины; объезжие головы заведовали полицейскими делами на своей территории – им подчинялись решеточные приказчики и земские ярыжки– полицейские.

Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчики, как сборщики казенных податей и блюстители общественного спокойствия. Таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские старосты были выборными должностями.

Воеводы ведали обороной и хозяйством городов, учетом и распределением земли, полицейским надзором. На протяжении XVII века в руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в городах и уездах, которых к началу царствования Петра насчитывалось до трехсот. Сосредоточение местного управления в руках воевод сопровождалось его милитаризацией. Помимо жалованья в далекой Москве, воеводы получали «кормление» – сбор определенных податей в свою казну.

В 1702 году воеводы получили официальных заместителей, им было предписано «ведать всякие дела» с несколькими дворянами «по выбору тех же городов помещиков и вотчинников», а «одному воеводе без них, без дворян, никаких дел не делать и указу никакого без них не чинить».

Отношения с центральной властью часто были неопределенны: воеводам предписывалось вообще «писать обо всем почасту, о великих делах, о делах, которые за чем вершить будет немочно». Многие дела, которые собственно принадлежали ведомству областных правителей, нередко производились в Москве. Запутанность отношений затрудняла управление, неопределенность прав сильно увеличивала власть воевод. Это вело к злоупотреблениям властью, но сами воеводы часто не имели сил для исполнения законов.