Александр Каменский - Россия в XVIII веке

Сенат сосредоточил в своих руках надзор за важнейшими отраслями государственной жизни: торговлей, финансами, судопроизводством и, что было в тот момент наиболее важным, за комплектованием и снабжением армии и флота. Он был призван координировать деятельность всех других органов государственной власти в центре и на местах, разрешать споры между ведомствами и, таким образом, должен был стать в полном смысле слова высшим правительственным, т. е. правящим органом. И он действительно призван был обеспечивать бесперебойное функционирование государственного механизма и с участием государя, и в его отсутствие. Вполне очевидно, что исполнять столь объемные и сложные функции сенаторы могли лишь опираясь на разветвленный аппарат, в связи с чем при Сенате постепенно были созданы многочисленные канцелярии и конторы, состав которых на протяжении XVIII в. не раз менялся.

Практически одновременно с Сенатом и в качестве его дочернего учреждения был создан также орган надзора за аппаратом управления — ведомство обер-фискала, под началом которого находились фискалы, определенные во все государственные учреждения, в губернии и города. На них возлагалась обязанность следить за исполнением законов чиновниками всех рангов, включая неправильные судебные решения, казнокрадство и взяточничество. Деятельность фискалов должна была осуществляться в тайне, и они объявлялись полностью независимыми от местных властей. Освобождались фискалы и от ответственности за ложные доносы, а собственно доносительство было их основной функцией, причем за раскрытие преступления они получали четверть суммы штрафа по возбужденному делу. Позднее, в 1723 г. была учреждена должность генерал-фискала и специальная Фискальная канцелярия.

На протяжении царствования Петра I было немало случаев наказания чиновников разного уровня на основании доносов фискалов. Однако, поскольку вся система фискалитета была подчинена Сенату, который должен был рассматривать доносы фискалов, между ними и сенаторами сложились довольно напряженные отношения, и царь нередко вынужден был лично вмешиваться в возникавшие споры. В целом, однако, первая попытка Петра создать органы надзора оказалась самой неудачной и недолговечной из его административных реформ. Деятельность фискалов вызывала не только страх и ненависть чиновников, но и всего населения. Не случайно само слово «фискал» стало в русском языке синонимом наушника, ябедника, тайного и подлого шпиона.

В 1722 г. Петр предпринял вторую, более удачную попытку создания системы надзора, учредив органы прокуратуры. В Сенат были назначены генерал-прокурор и обер-прокурор, а в созданные к тому времени коллегии — прокуроры. О должности генерал-прокурора сам царь писал, что «оной чин есть око и сердце всего государства». Однако, наблюдая за деятельностью Сената и присутствуя на его заседаниях, более того, руководя прениями в нем, генерал-прокурор получил право вмешиваться в выносимые сенаторами решения и приостанавливать их исполнение, при необходимости донося о важнейших делах государю. Таким образом, он должен был стать главным связующим звеном, посредником между государем и Сенатом и его фактическим руководителем. Позднее на протяжении столетия объем властных полномочий генерал-прокурора менялся в зависимости от изменений статуса Сената, а также от личности того, кто занимал эту должность. С 1729 г. все функции надзора полностью перешли к прокуратуре. Еще одним органом контроля, учрежденным Петром, стала созданная в 1720 г. Канцелярия рекетмейстерских дел при Сенате во главе с генерал-рекетмейстером. Ей вменялось в обязанность принимать жалобы населения на неправильное решение дел в государственных учреждениях.

Следующим этапом административной реформы Петра I стало создание коллежской системы, т. е. системы центральных ведомств с отраслевыми функциями. История этой реформы наиболее ярко демонстрирует особенности второго этапа преобразовательной деятельности царя, когда решения принимались уже не спонтанно, но долго и тщательно прорабатывались и обсуждались. При создании коллегий за образец была взята шведская система центрального управления, основанная на принципах популярного в то время учения о камерализме. Согласно этому учению, каждое ведомство наделялось функциями управления в строго определенной сфере государственной жизни, причем его власть распространялась на всю территорию страны. Все вопросы в ведомствах решались коллегиально, что, по мысли Петра I, должно было уничтожить самоуправство прежних приказных судей, имевших единоличную власть. Для каждого учреждения составлялось штатное расписание, т. е. вводился фиксированный состав служащих с фиксированным же жалованьем. «Присутствие» коллегии состояло из президента, вице-президента и трех членов. Функции всех чиновников, от самых низших до высших, жестко регламентировались, а само ведомство получало собственный регламент, в котором определялись его функции, сфера компетенции и ответственности.