Мэтью Андерсон - Петр Великий

В течение длительного времени усилия Петра улучшить механизм управления были пробными и экспериментальными. Недостаточно эффективные до второго десятилетия XVIII столетия, когда война со Швецией была явно выиграна, эти попытки станут систематическими и распланированными. Однако некоторые важные и длительные новшества были сделаны даже в то время, когда борьба со Швецией и турками все еще сильно занимала Петра. Самым крупным из них, больше всего занимавшим центральное правительство, было создание Сената в 1711 г. Это был орган из девяти должностных лиц, первоначально основанный, чтобы заменить царя, когда он непосредственно отбыл на борьбу с турками (указ, устанавливающий это, был издан в день объявления войны Оттоманской империи), но ставший постоянным учреждением со множеством функций. Он задумывался для осуществления контроля за провинциальным управлением и сбором налогов, а также как высшая судебная власть — хороший пример сочетания правосудия с управлением, которое, вероятно, в России было более заметно, чем в любом другом европейском государстве. Сначала все решения должны были быть единодушны; но с 1714 т принцип принятия решения осуществлялся большинством голосов.

Петр управлял работой Сената с большой заботой. В 1711 году было издано по крайней мере шесть указов по этому поводу; и несколько других появились в последующие годы. В 1714 году было приказано, чтобы различные сенаторы были при исполнении служебных обязанностей каждый день в сенатской канцелярии, готовя вопросы для обсуждения и готовясь к заседаниям: каждый должен был вести официальный дневник своих действий в течение этих периодов пребывания на службе. Двумя годами позже сенаторам было указано работать после обеда, если было необходимо так же, как и прежде, в то время как они должны были проводить заседания три раза каждую неделю (с 1718 года это количество увеличилось до четырех или пяти раз), и они должны были подвергаться штрафу в 50 рублей за каждый день отсутствия на заседаниях без уважительной причины [131] Г. Анпилогов. Сенат при Петре I // Исторический журнал. 1941. № 4. С. 45. . Они не должны были развлекаться праздной беседой во время работы, или мешать другу, или работать неорганизованно. Нарушения этих условий должны были наказываться штрафами за первое и второе нарушения, в то время как третье подразумевало трехдневное тюремное заключение и штраф в 100 рублей. Такие условия показывают напряженный контроль, под которым Петр пробовал держать даже наиболее важных из своих подчиненных, и искренность его усилий предписывать высокие стандарты эффективности. Поскольку Сенат был заинтересован в своей деятельности, эти усилия имели небольшой успех, как и другие на низших ступенях административной иерархии. Из первых девяти членов один был неграмотен и неспособен даже подписывать декреты, в то время как в 1715 году двое были строго наказаны за коррупцию. Однако, по крайней мере в качестве высшего судебного органа, он был наследством Петра, которому суждено было существовать в течение двух столетий.

Другим наследством длительного значения было создание института фискалов в 1711 Году. Всего пять сотен, они ненавидели чиновников, должны были выведывать нарушения всех видов, которые ослабляли правительство и военные мероприятия, — уклонения от уплаты налогов, воровство и растраты общественных денег. Их задача была определена просто как «тайный надзор во всех делах»; и им было приказано сообщать все Сенату и, в особо важных случаях, самому царю. Здесь снова, однако, Петр был должен стать перед фактом, что никакое количество инструкций не смогло бы компенсировать дефицит людей, на которых он мог положиться в работе. Сами фискалы скоро стали печально известны своей коррупцией и притеснениями.

В провинциальном управлении ранние годы восемнадцатого столетия были периодом большого напряжения и беспорядка. Требования царя и центральных властей достигли беспрецедентных высот. Народное недовольство было велико; и восстания 1705–1706 и 1708 годов показали, каким опасным оно могло стать. Старая система была явно неспособна эффективно справиться с этой ситуацией. По этой причине Петр создал в 1708 году восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым в 1713–1714 годах были добавлены еще три. Большинство губерний были разделены на области, которые в свою очередь были подразделены на уезды, относительно небольшие и управляемые единицы. Над каждой губернией начальствовали губернатор и вице-губернатор, которые управляли как военными силами, так и гражданской администрацией области. Под их руководством функционировала иерархия должностных лиц со специализированными функциями и должностями, которые часто звучали по-иностранному — обер-комендант, обер-комиссар, обер-провиантмейстер и ландрихтер. Все это было важным шагом в процессе, с помощью которого Россия при Петре была «оборудована» сложной структурой бюрократического правления. Впредь это должно было действовать на общество подобно жесткому корсету, поддерживая его, но в то же самое время и сжимая живую плоть и искажая ее рост. Перемены 1708 года, однако, были просто началом долгого процесса экспериментов и часто необдуманных изменений в провинциальном управлении. В 1713–1714 годах было предпринято замечательное усилие сделать губернаторов предметом контроля выборными советами землевладельцев в каждой губернии и таким образом ввести в структуру элемент, пусть ограниченный, самоуправления; но это было неэффективно и недолго. В 1715 году уезды были заменены долями, новыми единицами, каждая из которых, по теории, насчитывала точно 5536 налогоплатежных хозяйств. Искусственность этих единиц по сравнению с естественным и традиционным характером уездов показывает, что Петр не сумел понять проблему и, как всегда, был увлечен простыми и авторитарными решениями.