Анна Поварова - Региональные бюджеты - Тенденции, состояние, перспективы

В современных научных подходах к формированию бюджетно-налоговой компетенции можно выделить две противоположные позиции относительно структуры первичных финансовых потоков и объёмов финансовых ресурсов, доступных к управлению соответствующим уровнем власти.

Первая позиция обосновывает целесообразность высокого уровня централизации доходных источников, что обеспечивает макростабильность и макроуправляемость в стране, имеющей в своём составе субъекты и муниципальные образования, существенно различающиеся по налоговому потенциалу. Поэтому государство посредством регулирующе-распределительной функции формирует значительный по масштабам централизованный фонд, а далее его перераспределяет.

Сторонники централизации приводят исторические аргументы против расширения прав территориальных органов управления в налоговой сфере. Так, в начале 1990-х годов в России согласно Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2268 регионы и муниципалитеты имели право вводить собственные налоги. Стремительный рост числа действовавших в стране налогов (200 наименований к 1996 году) вызвал негативные последствия:

– резкое ухудшение налогового климата вследствие снижения платёжеспособности предпринимателей уплачивать налоги в бюджет;

– нестабильность налогового законодательства;

– усиление разрыва между богатыми и бедными территориями: более обеспеченные установили пониженный уровень налоговой нагрузки, что оказалось благоприятнее для ведения бизнеса и вложения инвестиций;

– экономическая неэффективность большинства налогов (превышение уровня затрат на администрирование над объёмом поступлений по налогу).

В августе 1996 года Указ Президента РФ № 1214 объявил отмену с 1 января 1997 года налогов и сборов, не предусмотренные федеральным законодательством.

Вторая позиция (альтернативная) рассматривается как вызов централизованной системе организации финансовой базы деятельности субфедеральных уровней в стране и указывает на её негативные последствия:

– финансово-политическую зависимость от вышестоящего уровня, не способствующую правовой, социальной или экономической целесообразности;

– сужение собственной ресурсной базы регионов и муниципальных образований, нарушающее принципы их функционирования, характерные для государств федеративного типа устройства;

– снижение заинтересованности и возможности обеспечения эффективного саморазвития территорий, в том числе наращивания налогового потенциала за счёт использования инновационных, интеллектуальных, производственных, природно-географических, сырьевых и прочих преимуществ;

– снижение ответственности за социально-экономическое развитие территории, объясняемое неэффективным управлением расходами и недостаточностью имеющихся финансовых средств;

– увеличение рисков обеспечения устойчивости к воздействиям внешней среды составных элементов (регионов и муниципальных образований) Российской Федерации как сложной многоуровневой;

– системы.

Ясно, что лидирующей становится та позиция, которой будет придерживаться правящее руководство страны. На заседании Государственного Совета (декабрь 2011 года) Д. А. Медведев, будучи Президентом РФ, определил курс на финансовую децентрализацию полномочий. Он предложил применять к российским регионам дифференцированный подход в правовых, инвестиционных и налоговых режимах, объяснив это тем, что «Россия настолько сложна, как Федерация, что мы не должны стесняться учитывать эти различия» [7] Медведев предложил дифференциацию [Эл. рес.]. – Реж. дос.: http://www.interfax.ru/politics/txt.asp?id=223830 .

В. В. Путин посчитал тогда идею о децентрализации полномочий своевременной. С начала своего прихода к власти он занимает позицию сторонника сильной центральной власти. По его словам, вертикаль власти – средство обеспечения функционирования государства. Именно в ней воплощается эффективность политического управления [8] Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. .

Как отмечает спикер Совета Федерации Федерального Собрания РФ В. И. Матвиенко, выступающая за укрепление доходной базы нижестоящих уровней бюджетной системы, «налоги, переданные при разграничении бюджетных полномочий в ведение регионов и муниципалитетов, обеспечивают менее пятой части их доходов. Всё остальное приходится на федеральные налоги» [9] Бюджетный федерализм: итоги и перспективы: рекомендации научно-практической конференции // Официальный сайт Совета Федерации. – Реж. дост.: http://budget.council.gov.ru/activity/other_activities/42719 .