Юрий Краснов - Правовая политика России на современном этапе

В современной юридической практике существует несколько основных разновидностей подготовки и утверждения правовых норм.

Во-первых, это правотворчество народа в форме референдума.

Во-вторых, правотворчество государственных органов, как федеральных, так и субъектов федерации.

В-третьих, корпоративное правотворчество – санкционированная правотворческая деятельность некоторых учреждений и должностных лиц в рамках их компетенции.

Принципиально важным из этих видов правотворчества является правотворчество народа в форме референдума.

В ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г. четко зафиксировано, что «многонациональный народ Российской Федерации является единственным носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в стране». На практике это предполагает, что все органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и местного самоуправления имеют полномочия, которые исходят от народа. Важно при этом подчеркнуть, что это требование справедливо для всех уровней власти: федерального, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Свою власть народ реализует путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).

Референдумом была принята действующая Конституция России 1993 г. И это не уникальный опыт. Такая процедура была в 1958 году использована при принятии Конституции Франции, на референдуме принималось решение Великобритании о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972 г.), решение о создании Союзного государства России с Белоруссией (1995 г.).

Организация референдумов в России регламентируется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 14 14 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. .

Согласно этому закону инициатива проведения референдума Российской Федерации может принадлежать:

«1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, т. е. при необходимости утвердить новую Конституцию;

3) федеральным органа государственной власти – в некоторых случаях».

Отдавая должное высокому авторитету народного правотворчества путем референдума, многие юристы высказывают ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных правовых вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например о проекте Конституции, состоящем из множества предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т. д.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для обычного гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии новой конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

Правотворчество государственных органов можно разделить на правотворчество представительных органов власти и правотворчество органов исполнительной власти. Решающая роль в правотворчестве, однако, принадлежит представительным органам власти, которые принимают важнейшие нормативные акты – законы.

Основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент России, регулируют ст. 104 и четыре последующие статьи Конституции РФ. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.