Марина Иванова - Правовые акты органов управления

Нормативные правовые акты имеют не только особую, строго определённую форму выражения (конституция, закон, указ, постановление и т.д.) и особую внешнюю структуру (заголовки, преамбулу, разбивка текста на разделы, главы, параграфы, статьи, пункты, части, подписи специально уполномоченных лиц и т.д.), но и характеризуются (особенно законы) устойчивостью, стабильностью, относительной неизменностью.

Налицо отличительные признаки нормативных и ненормативных правовых актов, но бывают случаи, когда их непросто отделить друг от друга. Трудности, связанные с их разграничением, коренятся не только в специфике ряда правовых актов, в которых нормативные предписания теснейшим образом переплетаются с ненормативными распоряжениями, не только тем, что не существует абсолютного и исчерпывающего отграничения вопросов, регулируемых ненормативными актами, но и тем, что нормативные акты имеют много общего с ненормативными. Эта общность состоит, прежде всего, в том, что, будучи принятыми компетентными органами, они обязательны для исполнения всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. В этой связи напомним ещё раз, что одинаковая обязательность различных нормативных и ненормативных правовых актов не означает равнозначности их юридической силы. Все правовые акты обязательны в смысле их соблюдения, исполнения и применения, но их юридическая сила различна. Юридическая сила правовых актов зависит не от их большей или меньшей обязательности, а от компетенции органа, принявшего нормативный акт, оттого, общее или конкретное (персонифицированное) предписание содержится в нём.

С этой точки зрения неодинаковой юридической силой обладают не только правовые акты различных органов, но и правовые акты одного и того же органа. Закон, например, обладает большей юридической силой по сравнению с правительственными актами, но меньшей – по сравнению с Конституцией.

И нормативные, и ненормативные правовые акты зачастую исходят от одних и тех же государственных органов, причем ненормативные акты обычно дополняют, конкретизируют, персонифицируют нормативные.

Итак, в действующей законодательной системе грань между нормативными и ненормативными актами весьма подвижна и не всегда выражена достаточно чётко и определённо, что и обуславливает трудности в их разграничении. Преодолеть их можно, руководствуясь теми признаками, по которым целесообразнее всего проводить разграничения между нормативными и ненормативными правовыми актами, а именно: по их содержанию и внутренней структуре; по способу регулирования ими общественных отношений и по характеру действия; по форме выражения и внешней структуре; по порядку принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей.

Если по этим признакам проводить разграничение между данными видами правовых актов, то, прежде всего, обнаруживается, что нормативные акты выражают государственную волю, опосредованную правовыми нормами. Специфика правовых нормативных актов (в отличие от актов ненормативных) состоит в том, что они, выражая государственную волю, оформляют и конкретизируют эту волю в виде обращения к гражданам, должностным лицам и организациям общеобязательного правила поведения. Анализ содержания любого нормативного акта показывает как-то, что он выражает государственную волю, так и то, что он устанавливает определённое юридически общеобязательное правило поведения. Причём если всегда и во всех нормативных актах выражается государственная воля, то конкретное содержание этой воли в установленных правилах поведения весьма многообразно.

Разнообразие общественных отношений и многосторонняя законотворческая (правотворческая) деятельность государства обусловливают необходимость формулирования государственной воли в виде единых по своей сущности, но различных по содержанию правил поведения и выражения этой воли не только в нормативных правовых актах государственных органов, но в нормативных правовых актах, принимаемых общественными организациями по правомочию государства.

Что касается ненормативных правовых актов, то они выражают государственную волю не в виде общего правила поведения, а в виде конкретного предписания непосредственно обращённого к определённым лицам. Поэтому ненормативные правовые предписания не содержат элементов, свойственных правовой норме. В них нет ни гипотезы, поскольку они сами по себе являются фактами применения правовой нормы к конкретным жизненным случаям, ни санкции, так как последствия содержатся в правовой норме.