Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс РФ понятие «расходные полномочия», т. е. права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции: а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе, определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов); б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Одновременно в Бюджетном кодексе РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней на основе следующих критериев:

1) субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

2) территориального соответствия (максимального совпадения территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

3) внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в реализации расходных полномочий, тем (при прочих равных условиях) более высокие уровни власти должны их осуществлять);

4) территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем (при прочих равных условиях) на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

5) эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов (при прочих равных условиях) способствует экономии бюджетных средств). В общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3 видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы, исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения, что предотвращает возникновение «не финансируемых мандатов».

В случае невозможности реализации данного принципа следует руководствоваться следующими подходами: обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции). Расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Необходимо соблюдение законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.

Предполагается, что в период реализации программы наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:

а) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;

б) передача расходных полномочий по начальному профессиональному, а также части среднего профессионального и высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) органам власти субъектов Российской Федерации;

в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;

г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ). При этом общий объем средств на ЖКХ может возрасти за счет платежей населения, в том числе – с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения;

д) включение в сферу расходных полномочий муниципальных образований базовых общественных услуг (на школьное образование, здравоохранение, культуру и др.).